以科学发展观指导基础设施项目融资
建设高港更加美好明天
区发改委副主任 蔡煜
2009年，是我区实现全面小康目标的决战之年，也是滨江港城区全面建设的启动之年，为实现“扩大内需、促进经济平稳较快增长”的工作目标，我区初步排出了82个重点项目，总投资153.8亿元，2009年计划投资57.5亿元,其中：城建及公用基础设施重点项目35项，总投资67.2亿元，2009年计划投资23.8亿元。随着城市基础设施的投资迅速增长，资金的“瓶颈”制约越来越显现出来，积极运用项目融资模式，以解决资金来源渠道和资金效率问题成为一种必然的选择。本文对城市基础设施领域运用项目融资模式产生的问题进行初步探讨，并对我区城建项目融资提出一些建议。
项目融资是指以项目未来的净现金流量和项目自身的资产作为偿还贷款的保证，并以项目导向、有限追索、风险分担为主要特点的一种融资模式。其关注点是项目本身的经济强度，项目未来的收益，而不是投资者的资产、资信和财务状况，它与产业的结合更为紧密，更符合产业与资本相结合的发展趋势。因此，投资人在项目融资中对项目的论证、对融资结构的设计和对风险的控制更为科学、严谨。
一、城市基础设施项目融资普遍存在的问题
在城市基础设施领域运用项目融资模式要想取得成功，需要多个市场主体的参与，其运作过程也十分复杂，存在的问题也多种多样，主要归结为以下几个问题：
（一）城市基础设施项目投资人的局限性
城市基础设施项目投资人可以分为外资投资人、国家控股的大型上市公司、民营企业投资人等，各自都存在着一定的局限性。
1.外资投资人的局限性表现为要价过高和偏好发达地区的经营性项目，影响了项目融资的成功率。外资投资者为了摆脱汇率和其他市场风险，往往只愿意投资于经济发达的大城市的经营性项目并要求苛刻的回报条件，如高回报率和缩短回收期限来冲抵风险，这种情况限制了城市基础设施领域对外资的使用。
2.国家控股的大型上市公司依托资本市场的优势，作为城市基础设施投资市场的主体发挥着至关重要的作用。但这些上市公司财务制度对投资利润的取得期限和风险控制有严格规定，限制了这些企业运用项目融资模式，对城市基础设施投资市场发展的推动作用不足。
3.民营企业是我国城市基础设施投资领域的一支新生力量，但民营企业总体实力不够强大。此外，由于银行信贷资信评级较低等原因，在很长一段时间内对城市基础设施投资市场的发展还不能起到有效的推动作用。
（二）商业银行对项目融资的取向偏好
作为城市基础设施项目融资的主要资金供给方，商业银行资金的有效供给对城市基础设施项目融资能否顺利进行至关重要。
1.银行选择项目的地域偏好。国内商业银行对于项目选择有较强的地域偏好，对直辖市及长三角、珠三角等地区的的项目热情较高，对于经济欠发达地区的项目则缺乏积极性，各地区城市基础设施投资出现了明显的非均衡态势。
2.城市基础设施投资以项目公司作为借款主体融资难。国内商业银行偏好投资人作为借款人或投资人提供连带保证，扩大项目贷款的追索范围，而对于项目融资的有限追索持审慎态度，增加了城市基础设施项目公司的融资难度。
3.项目融资的保证条款极为严格。银行要求借款人对项目融资提供充足的保证并接受银行的监管，包括提供全额连带保证或较高比例的不动产抵押保证；专款专用的账户资金监管；盈余现金流量优先还本付息等附加条件，使投资人在项目融资和项目运行过程中耗费了大量的非必要成本，降低了资产的周转速度和效率。
（三）项目融资管理存在缺陷
目前，还没有一项专门针对国内项目融资的法律、法规出台，使国内项目融资运作无法可依，项目融资管理存在明显的不足。
1.缺少政府的信用评估。城市基础设施项目经营期限较长，在此期限内城市政府能否信守合同成为投资人决策的关键依据。目前，国内还没有专业的部门或机构从事城市政府的信用评估工作，而城市政府的信用等级缺失直接影响了投资人的信心，使投资人对项目风险进行过高估计。
2.对投资人的费用支付缺乏硬性约束。投资人无法对城市政府的不规范行为形成有效制衡，这就造成投资人面临政府不能按合同付费的风险，缺乏有效的手段保证自身利益不受损害并且继续按照双方签订的合同内容履行相应职责。
3.城市政府没有为投资人在项目实施后提供多种选择。如BOT项目在投资人完成投资后，可供投资人选择的出路很少。多数项目都规定在一定期限内股权不许更换、质押，加之对投资人的经营地限制，缴纳高额抵押费用和高额保证金等要求限制了投资人的选择。
二、城市基础设施项目性质界定及投资定位
根据基础设施所能带来的未来现金流的差异，可以将基础设施分为经营性基础设施、准经营性基础设施以及非经营性基础设施三种类型，对于不同类型的基础设施应该予以不同的投融资策略。
1.经营性的城市基础设施。通常有稳定的投资收益机制，可以完全实现市场化经营。政府投资可以完全退出这些领域，而通过制定政策、优化环境，积极吸引社会资本投资建设经营性城市基础设施。对于政府已投资在该领域的资产，可以通过“靓女先嫁”的方式，将最优良的资产推向市场，发挥最大的经济效益，同时盘活存量资产增加财政收入，筹措城市基础设施的建设资金。
2.准经营性的城市基础设施。虽然具有一定的投资收益机制，但在经营时不能实现充分竞争和完全市场化。在保证公众利益的前期下，政府可以通过推行特许经营制度，设置严格的市场准入条件和规范程序，向社会公开选择投资者和经营者，由社会私人资本负责或参与投资经营这些领域，而政府投资则完全退出或部分退出这些领域。对于政府已投资在该领域的资产，可以通过向社会资本转让部分股权的方式，盘活存量资产筹集城市基础设施的建设资金。
3.非经营性的城市基础设施。由于没有投资收益机制，属于纯粹的公益事业，这些领域的投资应由政府负责，融资方式可以由政府财政直接投资，也可以通过BT方式吸引社会资本投资建设，建成后由政府财政回购。如城市非收费道路、公共绿化、路灯和防洪设施等
三、对我区城建项目融资的措施选择
通过各种方式融资增加城市基础设施的投资总量，应根据不同城市基础设施的经营特性，有区别地充分利用政府财政和社会资本两种资源，发挥政府主导和市场对资源的优化配置两种机制，建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资模式，把政府资金继续作为城市基础设施建设投资的稳定来源，把多种融资方式作为城市基础设施建设投资的主要渠道，以由政府管理的、从事城市建设投融资业务的城市建设投资公司为主体，通过以下具体融资与运营方式实现：
1.资产变现。主要是针对价值相对较小，产权关系清晰，服务网络性要求较低，便于社会化经营的城市基础设施资产。如燃气生产设施、污水处理装置、公交客运场站和固体废弃物收集处理设施等。其资产变现可以通过招投标方式，以现时的市场价格出售给社会经营者，以便回收国家资金，用于其他项目的建设。
2.指定专营权。即基础设施特许经营。主要是针对一次性投资较大，服务网络性要求较高的新建项目资产，这类资产具有自然垄断经营的特点，政府可通过城建投资公司面向社会的有限招标，选定一家企业给予专营权，或者由政府直接将专营权授予给城建投资公司进行经营。在一定的时限内按照双方就服务的质量和价格达成一致，由企业向社会提供公共服务。如BOT（建设、经营、移交）、BOO（建设、拥有、经营）、BOOT（建设、拥有、经营、转让）、ABS（资产收益抵押）投资模式。当特许期限结束，企业按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。
3.权益转让。主要是针对资产不宜分割，服务系统性很强，对城市居民生活密切相关的公用事业类项目资产，如上下水管网、燃气管道、电力输配线路等。这类项目政府首先必须保证足够的财政投入予以建成，然后可试点将项目资产的权益分割为一定标准的金融单位，采取国有股转让、法人股转让、收益权抵押等多种方式，将其中部分资产向社会投资者进行权益转让。
4.合同承包。主要是针对设施项目由政府投资完成，所有权属于政府，但该项目资产的管理和经营以合同的方式交由社会经营者负责，政府负责监督。如道路绿地养护、区域道路清扫、河道涵洞维修等。具体是由政府授权的投融资公司代表政府和社会承包经营者签订承包合同，在承包期限内，政府按项目实际需要支付一定的养护管理费用，并进行监察督促，社会经营者按合同规定的要求进行运营管理
5.土地经营开发。目前的土地收购储备制度存在一些缺陷：一是土地处于储备状态时没有体现和利用其价值；二是土地收购、储备与土地的初级开发不能很好地配套，影响土地增值，增加了政府的负担。解决这些问题需要实行土地经营全过程的市场化运作，即选择政府性的投资公司储备土地并按照政府的规划、计划进行初级开发，这样既能充分开掘处于储备状态的土地价值，又能发挥城建投资公司基础设施投资功能，顺利实施成片土地或区域性基础设施配套，并从土地交易收益中收回配套资金，实现土地升值。
6.发行政府债券，直接融资。
四、进一步完善城市基础设施项目融资的管理和服务
放开基础设施建设经营市场，不但不能减少政府的管理职能，反而对政府的职能提出了更高更严格的要求。改革基础设施投融资体制，放开城市基础设施建设经营市场，必须同步推动政府职能的转变和进一步完善。
一是强化政府对基础设施的总体规划和市场监管职能。建立重大基础设施项目规划、投融资方案的专家论证制度，加强事先控制和事后评价，实现政府由直接管理者向市场监管者的角色转变。
二是搭建“投资服务”平台，完善投资服务体系。进一步建立和完善投资服务体系，筛选和储备投资项目，实现资金与项目对接，培育市场化招商引资体系。
三是维护市场公平竞争秩序。政府部门要按照“公开、公正、公平”的原则，对参与城市基础设施建设的国有资本、民间资本和外资一视同仁，项目采取公开招标等方式选择投资者，实现公平竞争。
四是合理调控土地使用。将土地一级开发作为政府调控土地资源、完善城市管理和服务职能的重要手段。通过招标进行土地一级开发，增值收益用于城市基础设施建设。
五是充分利用社会中介机构。聘请重大基础设施项目融资顾问，征集优秀融资方案，综合利用信贷、债券(含企业债和市政债)、信托、股权融资等金融工具和融资方式，满足基础设施建设资金需要，寻求社会效益和经济效益最大化。
